Бюджет РФ является важнейшим звеном финансовой системы страны, он составляет основу финансовых средств государства.
Государственный бюджет - это единственный источник денежных средств, находящихся в полном и непосредственном распоряжении органов государственной или муниципальной власти.
В Бюджетном кодексе РФ под бюджетом понимается форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления
Бюджетная система РФ включает:
* федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ
* бюджеты субъектов РФ (областной или региональный бюджет) и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;
* местные бюджеты, в том числе:
Бюджеты муниципальных районов и бюджеты городских округов
Бюджеты городских и сельских поселений
Структура бюджета рассматривается по двум направлениям. Во-первых, согласно с вертикальной иерархии органов государственной власти и управления. На каждом из уровней составляется, утверждается и выполняется отдельный бюджет. Такое построение бюджета характеризуется понятиями «бюджетный строй» и «бюджетная система».
Во-вторых, структура бюджета характеризуется составом и соотношением его доходов и расходов.
Возможны три варианта бюджетного планирования:
* годовое планирование;
* годовое планирование и перспективное финансовое планирование (два этапа составления бюджета с едиными агрегированными показателями для очередного финансового года);
* перспективное (многолетнее) планирование, в котором годовое планирование полностью интегрировано (один формат, единые процедуры).
Бюджетное планирование можно разделить на два относительно самостоятельных блока:
* разработку перспективного (среднесрочного) финансового плана на среднесрочный период;
* разработку бюджета на очередной финансовый год.
Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:
Принцип единства бюджетной системы РФ. Этот принцип означает единство правовой базы, единство денежной системы, применение единых форм бюджетной документации.
Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ. Принцип этот состоит в закреплении (полностью или частично) соответствующих видов налоговых доходов за определенным уровнем бюджета.
Принцип самостоятельности бюджетов. Он означает:
а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
б) наличие собственных источников доходов оборотов каждого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством России;
в) законодательное закрепление регулирующих доходов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством;
г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств бюджетов, определять источники покрытия дефицитов бюджетов.
Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований. Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.
Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов. Означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.
Принцип сбалансированности бюджета. Сбалансированность бюджетов означает, что объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников финансирования его дефицита. При составлении бюджета органы власти должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств. Означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов. Означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:
А) субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
Б) средств целевых иностранных кредитов (заимствований);
В) добровольных взносов, пожертвований, средств самообложения граждан;
Г) расходов бюджета, осуществляемых в соответствии с международными договорами с участием РФ;
Д) расходов бюджета, осуществляемых за пределами территории Российской Федерации;
Е) отдельных видов неналоговых доходов, предлагаемых к введению (отражению в бюджете) начиная с очередного финансового года.
Принцип прозрачности (открытости). Означает опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении.
Принцип достоверности бюджета. Означает надежность показателей прогнозов социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств. Означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.
Принцип подведомственности расходов бюджетов. Означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
Принцип единства кассы. Означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов.
Как уже упоминалось, бюджетная система в первую очередь определяется действующим государственным устройством. В унитарных (единых) государствах бюджетная система включает два звена: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты. В федеративных же государствах, каковым является Россия, бюджетная система состоит из трех звеньев: государственный бюджет (или федеральный бюджет, или бюджет центрального правительства); бюджеты членов федерации (штатов - в США, земель - в ФРГ, провинций - в Канаде, субъектов Федерации - в России); местные бюджеты .
Государственная бюджетная система Российской Федерации функционирует в соответствии с Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР” от 10 октября 1991 г. и включает:
Республиканский (федеральный) бюджет;
21 республиканский бюджет в составе российской Федерации, 55 краевых и областных бюджетов, городские бюджеты Москвы и Санкт- Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов, бюджет автономной Еврейской области (всего - 89);
Около 29 тысяч местных бюджетов (городских, районных, поселковых, сельских).
При этом бюджеты нижестоящих органов самоуправления не входят своими доходами и расходами в бюджеты вышестоящих уровней .
Важной самостоятельной частью бюджетной системы России как суверенного государства является республиканский (федеральный) бюджет. Именно он обеспечивает централизацию части бюджетных ресурсов общегосударственного характера. Через федеральный бюджет регулируется процесс распределения и перераспределения национального дохода между субъектами федерации, входящими в состав России, а также между экономическими районами.
Отдельное, не менее, а, может быть, и более важное звено бюджетной системы Российской Федерации составляют многочисленные местные бюджеты. Если в советские времена стремление к всеобщей централизации приводило к тому, что удельный вес местных бюджетов в государственном бюджете СССР не превышал 10-15 %, то с началом рыночных преобразований в ведение местных властей были переданы отрасли хозяйства, связанные с непосредственным обслуживанием населения, массовая сеть социально-культурных учреждений. За счет местных бюджетов в настоящее время обеспечивается финансирование более 80 % бюджетных расходов на здравоохранение, более 60 % расходов на просвещение, крупные бюджетные средства направляются на развитие производственной и социальной инфраструктуры .
Свод федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации образует понятие “Консолидированный бюджет” РФ. Этот бюджет используется для анализа показателей бюджетной системы и не утверждается законодательным органом власти.
Разработка и исполнение бюджетов любого уровня представляет собой чрезвычайно сложную процедуру, включающую его составление, рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что получило название бюджетного процесса . Бюджетный процесс регулируется уже упоминавшимся Законом РСФСР “Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР”, прочими законами РФ, законами республик в составе РФ, решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства .
Бюджетный процесс - не просто сложный, но и чрезвычайно длительный процесс. Его составление и рассмотрение длится более года, год (с 1 января по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Для завершение исполнения бюджета, кроме бюджетного периода (финансового года) предоставляется еще и льготный период, составляющий один месяц, в течение которого заканчиваются операции по обязательствам, принятым в рамках исполнения бюджета .
Действующей конституцией определен круг органов государственной власти, участвующих в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его исполнением. Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработка планов - прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов. СФБ выражает финансовую программу в общем виде, задача же бюджета - ее конкретное, развернутое выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы.
Непосредственная работа по составлению проектов бюджетов проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этом используются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий, на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклонений и соответствующем образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета; экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года.
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправлениях. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату.
Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях (так, бюджет на 1997 г. принимался в четырех чтениях). Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ) .
Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.
Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других платежей и доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в пределах утвержденных по бюджету сумм и в течение того финансового года, на который утвержден бюджет. Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета РФ проводится Минфином РФ, его подразделениями и органами, а также Государственной налоговой службой РФ и Государственным таможенным комитетом РФ и их органами на местах. Правительство РФ ежемесячно предоставляет в Государственную Думу информацию о ходе исполнения текущего федерального бюджета, консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Важнейшее значение в бюджетной системе играет не так давно созданная новая структура Минфина - Федеральное казначейство РФ, состоящее из Главного управления Федерального казначейства и подчиненных ему территориальных органов на местах. Казначейство непосредственно организует исполнение бюджета, а так же внебюджетных фондов: его органы управляют зачислением доходов и проведением взаиморасчетов между бюджетами, осуществляют контроль за исполнением федерального бюджета РФ. Казначейство регулирует финансовые отношения между федеральным бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами, обеспечивает финансовое исполнение этих фондов. В функции Казначейства входит краткосрочное прогнозирование объемов государственных финансовых ресурсов, а также оперативное управление этими ресурсами в пределах установленных на определенный период государственных расходов; именно Казначейство проводит сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных финансов, предоставляет высшим органам государственной власти отчетности о финансовых операциях Правительства РФ по федеральному бюджету, о государственных внебюджетных фондах, а также о состоянии всей бюджетной системы. Наконец, именно Казначейство осуществляет управление и обслуживание совместно с ЦБ РФ и другими уполномоченными банками государственного внутреннего и внешнего долга РФ.
В своих действиях по обслуживанию бюджетных финансов Казначейство в первую очередь исходит из единства кассы. Переход от банковской к казначейской системе исполнения бюджета означает, что Казначейство должно осуществлять и учитывать все операции со всеми государственными федеральными ресурсами, находящимися в ведении правительства. С созданием казначейской системы все платежи из федерального бюджета или централизованных государственных финансовых ресурсов должны осуществляться с единого (главного) счета Федерального казначейства, и тем самым быть ему полностью подконтрольны. Все остальные счета, которые опосредуют движение средств федерального бюджета, открытые в учреждениях банковской системы, должны быть транзитными, то есть не иметь переходящих остатков. По существу, это означает закрытие счетов бюджета в банках и открытие их в системе Казначейства с перечислением средств непосредственно на расчетные счета хозяйствующих субъектов, выполнявших работы или оказывающих услуги для бюджетных единиц, финансирующих за счет федерального бюджета.
Казначейство, опираясь на Центробанк и его систему, освобождает его от функций ведения детального учета средств федерального бюджета и контроля за их целевым использованием. Одновременно осуществляется внедрение учета операций по фиксации денежных средств на каждой стадии исполнения бюджета. В настоящее время фиксируются только две стадии: объем бюджетных назначений и сумма фактических платежей.[ 4 , стр. 221]
Таким образом, вновь созданная система позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, сделать процесс исполнения бюджета более плавным, обеспечив учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета, а не только объема бюджетных назначений и сумм платежей.
Заключительным этапом бюджетного процесса является составление отчета об исполнении бюджета и утверждение его в законодательных органах власти. Вся работа по составлению отчетов возложена на Министерство финансов РФ и его финансовые органы, Государственную налоговую службу и налоговые инспекции, Государственный таможенный комитет и его органы. Эти отчеты направляются соответствующим органам государственной власти. Отчет о федеральном бюджете РФ докладывается Федеральному Собранию РФ, которое его утверждает. Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета существует Счетная палата, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
Таким образом, бюджетная система Российской Федерации чрезвычайно сложна, как сложны и все ее составляющие: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты. Федеральный бюджет балансирует доходы и расходы государства в целом, осуществляет необходимое перераспределение доходов между социальными группами, между регионами. Территориальные же бюджеты способствуют осуществлению конкретных программ на местах. И то, и другое жизненно важно для функционирования экономики страны и успешного ее развития. И налицо вывод - оптимальное функционирование бюджетного механизма возможно лишь при двух основополагающих условиях: правильного построения межбюджетных отношений между бюджетами различных уровней и четкого, справедливого баланса его доходов и расходов. Именно тогда возможно говорить о стабильной и быстрорастущей экономике, эффективной бюджетной политике, ибо только тогда в полной мере проявятся основные принципы бюджета: единство, полнота, реальность, гласность и самостоятельность.
Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:
Федеральный бюджет РФ;
бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;
местные бюджеты.
В бюджетной классификации выделяются следующие основные виды налоговых доходов (см. приложение 1):
налоги на прибыль, доход, прирост капитала;
налоги на товары и услуги, лицензионные и регистрационные сборы;
налоги на совокупный доход;
налоги на имущество;
платежи за пользование природными ресурсами;
налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции. Из неналоговых же доходов основными являются следующие виды (см. приложение 2):
доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, или от деятельности;
доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности;
доходы от реализации государственных запасов;
доходы от продажи земли и нематериальных активов;
поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников;
административные платежи и сборы;
штрафные санкции, возмещение ущерба;
доходы от внешнеэкономической деятельности.
Консолидированный бюджет.
Консолидированный бюджет - это свод бюджетов всех уровней на соответствующей территории, используемый при прогнозировании, расчетах, анализе. Консолидированный бюджет РФ - это свод федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ без учёта бюджетов государственных внебюджетных фондов ГВБФ и межбюджетных трансфертов Консолидированный бюджет субъекта РФ - представляют собой свод регионального бюджета, местных бюджетов территорий, административно входящих в субъект Федерации без бюджета государственного территориального фонда обязательного медицинского страхования ТФОМС.
Консолидированный (сводный) бюджет области выполняет функцию объединений бюджетных показателей территории. В нём находят отражение результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе; условия сбалансированности доходов и расходов в целом по субъекту Федерации.
Местный (региональный) бюджет.
Местный бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций местного самоуправления. Местный бюджет относится к категории «публичные финансы».
Экономическая сущность
Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении:
формировании денежных доходов, являющихся финансовым обеспечением деятельности [Местное самоуправление [местных органов власти]];
распределении этих фондов между отраслями народного хозяйства на территории местного самоуправления:
контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомственных местным органам власти.
В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между звеньями бюджетной системы РФ заложены принципы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки.
Доходы местных бюджетов также, как и доходы других уровней бюджетов, формируются за счёт налоговых и неналоговых доходов. К последним относятся доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов местного самоуправления. Кроме того, в местные бюджеты поступают ассигнования (Бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной росписью получателю или распорядителю бюджетных средств 111 . Основными видами бюджетных ассигнований в соответствии с российским бюджетным законодательством являются ассигнования на:
реализацию органами местного самоуправления обязательных выплат населению, установленных законодательством РФ, а также законодательством субъектов РФ, правовыми актами представительных органов местного самоуправления;
осуществление отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;
компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов.)
на финансирование осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления; ассигнования на финансирование реализации местными органами местного самоуправления федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации; ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов муниципальных образований, а также другие неналоговые доходы, поступающие в местные бюджеты в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ и правовыми актами органов местного самоуправления.
Расходы местных бюджетов связаны прежде всего с планами экономического и социального развития соответствующих территорий. В соответствии с Бюджетным кодексом РФисключительно из местного бюджета финансируются следующие функциональные виды расходов:
формирование муниципальной собственности и управление ею;
организация, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой коммуникации, других учреждений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;
муниципальное дорожное строительствои содержание дорог местного значения;
благоустройство и озеленение территорий муниципальных образований;
организация утилизации и переработки бытовых отходов;
организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственности;
обеспечение противопожарной безопасности;
охрана окружающей среды на территории муниципальных образований;
реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления; обслуживание и погашение муниципального долга;
целевое дотирование населения;
проведение муниципальных выборов и местных референдумов.
Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Более половины всех расходов местных бюджетов идут на социально-культурные мероприятия: жилищно-коммунальное
хозяйство, образование, здравоохранение и др. Наряду с понятием местного бюджета используется понятие консолидированного бюджета муниципального района, который включает бюджет муниципального образования и бюджет поселений.
За рубежом также используется местный бюджет для решения задач социально-экономического развития территорий.
Федеральный бюджет.
Федеральный бюджет РФ - это ведущее звено бюджетной системы Российской Федерации, в котором объединены основные финансовые категории (налоги, государственный кредит, государственные расходы). Федеральный бюджет является основным финансовым планом государства на финансовый год, имеющий силу закона после его утверждения Федеральным Собранием в виде федерального закона. По экономическому содержанию федеральный бюджет представляет собой форму образования и использования централизованного фонда денежных средств Российской Федерации. Именно федеральный бюджет является главным средством перераспределения национального дохода и валового внутреннего продукта, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития страны, реализации социальной политики на территории всей России, укрепления обороноспособности государства. На долю федерального бюджета приходится значительная часть распределительного процесса, которая заключается в распределении денежных средств между отраслями народного хозяйства, производственной и не производственной сферами, регионами страны. Право Российской Федерации на самостоятельный федеральный бюджет закреплено вКонституции Российской Федерации (ст. 71), а Бюджетный кодекс Российской Федерации детально регламентирует порядок его формирования и исполнения.
В соответствии с Бюджетным кодексом,правительство России вносит на рассмотрение Государственной Думы проект федерального бюджета на очередной финансовый год не позднее 1 октября текущего года. Федеральный бюджет разрабатывается в соответствии с положениями ежегодного Бюджетного посланияПрезидента РФ.
Федеральный бюджет рассматривается Госдумой в трёх чтениях.
13 декабря 2010 года был принят Федеральный закон № 357-ФЭ «О федеральном бюджете на 2011 год и "на плановый период 2012 и 2013 годов», устанавливающий параметры бюджетов на следующие три года:
Доходы- 14 106 000 000,0 тыс. рублей.
Доходы получаемые государством с налогов - 3 380 000 000,0 тыс. рублей.
Расходы - 11 022 477 366,9 тыс. рублей.
Доходы - 9 503 469 245,0 тыс. рублей.
Расходы - 11 237 919 245,0 тыс. рублей.
Доходы - 10 379 889 320,0 тыс. рублей.
Расходы - 12 175 569 320,0 тыс. рублей
Роль нефти и газа
За последние годы наибольшим темпом возрастали бюджетные доходы, связанные с добычей и экспортом полезных ископаемых (налог на добычу полезных ископаемых, экспортные пошлины на нефть и др.). В частности, в 2008 году федеральный бюджет России на 50 % сформирован нефтегазовыми доходами (в2006 году доля нефтегазовых доходов составила свыше половины, в2003 году - четверть в общей массе поступлений). 121141151 . ЖурналTheEconomist высказывает мнение, что положительный баланс федерального бюджета России будет сохраняться лишь прицене на нефть около $110долл. , называя в качестве главных причин «коррупцию и неэффективность».
Действующий бездефицитный бюджет-2011 сверстан на основе прогнозной цены на нефть в 105 долларов за баррель 0 . В Совете федерации идёт рассмотрение закона о федеральном бюджете на 2012-2014 годы, в котором параметры бюджета рассчитаны исходя из прогноза среднегодовой цены на нефть маркиUrals в 2012 году в размере 100 долларов за баррель, в 2013 году - 97 долларов, в 2014 году - 101 доллар за баррель.
Бюджетное устройство РФ определяется исходя из положений БК. Так, в состав бюджетного устройства РФ входят: 1) бюджетная система РФ; 2) бюджетная классификация РФ; 3) принципы бюджетной системы РФ.
Структура бюджетной системы государства во многом определяется типом его государственного устройства.
Исторически сложились две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарная и федеративная.
Унитарное государство представляет собой единое целое, составные части которого не обладают политической самостоятельностью. Для унитарного государства характерна единая централизованная правовая и политическая организация, действующая на всей территории страны. Унитарная модель территориального устройства получила наибольшее распространение в современном мире (Великобритания, Италия, Япония, Франция и др.). Бюджетная система в унитарном государстве включает только два уровня: государственный бюджет и многочисленные местные бюджеты.
Федеративное государство - более сложное, чем унитарное, потому как составные части такого государства, именуемые субъектами федерации, обладают определенной политической и экономической самостоятельностью. На территории отдельных субъектов, таких как республики, действуют свои собственные конституции. Наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют аналогичные органы государственной власти субъектов федерации. Одним из наиболее сложных вопросов при федеративном государственном устройстве является разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами. Отсюда же возникает сложность во взаимоотношениях федерации со своими субъектами. Федеративная форма государственного устройства присуща наиболее крупным государствам, таким как: Австралия, Германия, Индия, Канада, США и др. В федеративном государстве и бюджетная система более сложная, она состоит из трех уровней: 1) государственный (федеральный) бюджет; 2) бюджеты членов федерации (штатов - в США, провинций - в Канаде); 3) местные бюджеты.
Вместе с тем в последнее время наметилась тенденция смешения характеристик различных государственных устройств и соответственно бюджетных систем, т.е. характеристики, присущие, например, унитарному государству, можно наблюдать в федеративном государстве, и наоборот.
Федеративное устройство России закреплено в Конституции РФ. Таким образом, федеративный тип государственного устройства предопределил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ.
Согласно Конституции РФ федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.
1-й уровень
- федеральный бюджет
- бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ
2-й уровень
- бюджеты субъектов РФ
- бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов
3-й уровень (местные бюджеты)
- бюджеты муниципальных районов
- бюджеты городских округов
- бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга
- бюджеты городских и сельских поселений
Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, которые равноправны между собой.
В составе бюджетов бюджетной системы РФ (без учета государственных внебюджетных фондов) находятся; федеральный бюджет, 22 бюджета республик, девять бюджетов краев, 46 бюджетов областей, три бюджета городов федерального значения, один бюджет автономной области, четыре бюджета автономных округов, а также около 23 тыс. местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований).
Вплоть до 2005 г. в БК и НК не существовало разделения местных бюджетов на территориальные и поселенческие. О необходимости внесения изменений в бюджетное и налоговое законодательство с целью упорядочения бюджетного устройства субъектов РФ было заявлено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации до 2005 года, утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 № 584.
До 1995 г. существовало три уровня административно-территориального деления и, соответственно, три уровня бюджетной системы субъектов РФ: 1) региональный (субъектов РФ); 2) районов и городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения; 3) городов районного значения, поселков, сельских администраций, районов в городах.
Принятый в 1995 г. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускал различные трактовки функций и предметов ведения местного самоуправления, не содержал четких критериев их отделения от государственных функций и не устанавливал четкого разграничения полномочий, в том числе налогово-бюджетных, между муниципальными образованиями разных типов и территориальных уровней. Возникла ситуация, в которой возможность разграничения этих полномочий законами субъектов РФ сдерживалась неопределенностью норм о территориальных основах местного самоуправления.
В результате в большинстве субъектов РФ муниципальные образования и местные бюджеты были сформированы на уровне бывших городов областного (краевого, республиканского, окружного) значения и административных районов. Территориальные единицы более низкого уровня (бывшие города районного значения, поселки, сельсоветы), ранее имевшие свои бюджеты, были переведены на сметное финансирование. В отдельных субъектах РФ муниципальные образования и местные бюджеты были созданы на уровне городов, поселков, сельских администраций, в ряде субъектов РФ формально появились два уровня муниципальных образований, при этом реально бюджетный процесс осуществляется только на уровне районов.
Таким образом, фактически в Российской Федерации на местном уровне по-прежнему существовало два административных уровня, на которых осуществлялось управление общественными финансами. Однако БК и НК регулировали только один уровень местных бюджетов (налогов) и налогово-бюджетных полномочий, не разделяя муниципальные образования на территориальные и поселенческие. Это повлекло за собой целый ряд существенных недостатков, которые блокировали развитие и бюджетной системы, и местного самоуправления.
В этой связи в БК были внесены соответствующие изменения, которые позволяют формирование в субъектах РФ местных бюджетов разных типов (уровней), была определена сфера их расходных полномочий, отвечающая предметам ведения органов местного самоуправления, введены единые принципы формирования доходов местных бюджетов разных типов и выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Одновременно в НК были уточнены налоговые полномочия органов местного самоуправления.
БК содержит следующее определение бюджета:
Бюджет - форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
Главенствующую роль в бюджетном процессе в Российской Федерации занимает федеральный бюджет.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. При этом использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается.
Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов.
В связи с реформированием бюджетного процесса, одним из направлений которого был переход к среднесрочному финансовому планированию всех бюджетов бюджетной системы РФ, БК предусмотрено ежегодное составление и утверждение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ на три года (очередной финансовый год и плановый период). Данное нововведение позволяет обеспечить преемственность и предсказуемость не только бюджетной, но и макроэкономической, налоговой и денежно-кредитной политики.
Очередной финансовый год - год, следующий за текущим финансовым годом.
Плановый период - два финансовых года, следующие за очередным финансовым годом.
В основу бюджетного планирования положен принцип «скользящей трехлетки», при котором ранее утвержденные проектировки второго и третьего года трехлетнего периода становятся основой следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года.
При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Таким образом, с одной стороны, обеспечивается стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.
В условиях нового бюджетного законодательства в Российской Федерации в 2007 г. впервые произошло формирование и утверждение федеральных законов о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов на среднесрочной основе:
- Федеральный закон от21.07.2007 № 182-ФЗ «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;
- Федеральный закон от 21.07.2007 № 183-ФЗ «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 н 2010 годов»;
- Федеральный закон от 21.07.2007 № 184-ФЗ «О бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»;
- Федеральный закон от 24.07,2007 № 198-ФЗ «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов».
Внедрение среднесрочного бюджетирования является несомненно положительным фактором для бюджетной системы РФ. Вместе с тем переход к трехлетним бюджетам ставит задачу повышения качества финансового планирования и прогнозирования для органов государственной власти, ответственных за их подготовку.
Следующим после федерального бюджета звеном бюджетной системы РФ являются бюджеты субъектов РФ.
Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда.
Бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ.
Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта РФ. При этом использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается.
БК органам государственной власти субъектов РФ предоставлено право выбора между утверждением бюджета субъекта РФ на три года либо на очередной финансовый год.
В случае, если проект бюджета субъекта РФ составляется и утверждается на очередной финансовый год, высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает н утверждает среднесрочный финансовый план субъекта РФ.
Третий уровень бюджетной системы РФ представляют местные бюджеты.
В Российской Федерации каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования. При этом использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.
В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.
Органам местного самоуправления также предоставлено право выбора между утверждением бюджета на три года или на очередной финансовый год. При этом в случае, если проект бюджета муниципального района (проект бюджета городского округа) составляется и утверждается на очередной финансовый год, местная администрация муниципального района (городского округа) разрабатывает и утверждает среднесрочный финансовый план муниципального района (городского округа).
Аналогичная мера предусмотрена и для бюджетов поселений. В случае, если проект бюджета поселения составляется и утверждается на очередной финансовый год, муниципальным правовым актом представительного органа поселения могут быть предусмотрены разработка и утверждение среднесрочного финансового плана поселения.
В состав бюджетной системы РФ входят также бюджеты государственных внебюджетных фондов, предназначенные в соответствии со ст. 13 БК, как и федеральный бюджет, для исполнения расходных обязательств Российской Федерации.
При этом расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством РФ, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов РФ.
Средства бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ являются федеральной собственностью, не входят в состав других бюджетов и изъятию не подлежат.
БК определен состав бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также порядок их составления, представления и утверждения. Так, в состав бюджетов государственных внебюджетных фондов входят бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов.
Бюджетами государственных внебюджетных фондов РФ являются: 1) бюджет Пенсионного фонда РФ; 2) бюджет Фонда социального страхования РФ; 3) бюджет Федерального фонда обязательного медицинского страхования.
Бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов являются бюджеты территориальных фондов обязательного медицинского страхования.
Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ составляются органами управления указанных фондов на очередной финансовый год и плановый период.
Проекты бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов представляются высшими исполнительными органами государственной власти субъектов РФ на рассмотрение законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ одновременно с проектами законов субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ.
Финансовый год для бюджетов бюджетной системы РФ соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.
В составе бюджетной системы РФ образовываются консолидированные бюджеты.
Консолидированный бюджет - свод бюджетов бюджетной системы РФ на соответствующей территории (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами.
Федеральный бюджет и свод консолидированных бюджетов субъектов РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами) образуют консолидированный бюджет РФ.
Из представленной диаграммы следует, что за период с 2007 и 2008 гг. консолидированный бюджет РФ исполнялся со значительным превышением доходов над расходами, в период 2009 и 2010 гг. в условиях финансовой неопределенности тенденция была обратной. Показатели консолидированного бюджета РФ используются финансовыми органами в аналитических целях, в частности, для выявления процентного соотношения между показателями федерального бюджета и консолидированных бюджетов субъектов РФ.
Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.
Консолидированные бюджеты не подлежат утверждению в законодательном порядке и используются для аналитических целей в качестве информационной базы при разработке бюджетной политики соответствующей территории.
На текущий год, имеющий силу закона . Он утверждается парламентом России.
Республиканский бюджет Российской Федерации (или федеральный бюджет России)- главное звено бюджетной системы. В нем концентрируется основная часть ресурсов бюджетной системы страны. Республиканский бюджет выражает экономические денежные отношения, опосредствующие процесс образования и использования централизованного фонда денежных средств государства, и утверждается Федеральным Собранием Российской Федерации как закон. Через него мобилизуются средства предприятий различных форм собственности и частично доходы населения . Они направляются на: финансирование народного хозяйства, социально- культурных мероприятий, укрепление обороноспособности страны, содержание органов государственного управления, создание государственных материальных и финансовых резервов, финансовую поддержку бюджетов субъектов Федерации, погашение и обслуживание государственного долга .
Основными функциями бюджета являются следующие:
- перераспределение национального дохода и ВВП;
- государственное регулирование и стимулирование экономики;
- финансовое обеспечение социальной политики;
- контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств.
Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, использованием единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, согласованными принципами бюджетного процесса, единой социально-экономической и налоговой политикой.
В статье 28 Бюджетного кодекса РФ указаны принципы бюджетной системы Российской Федерации: единство; самостоятельность бюджетов; полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов; сбалансированность бюджета; эффективность и экономность использования бюджетных средств; общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов; гласность достоверность; адресность и целевой характер бюджетных средств.
Единство бюджетной системы Российской Федерации (ст. 29 БК РФ) означает единство правовой базы, денежной системы , форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса в РФ, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.
Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации (ст. 30 БК РФ) означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления .
Принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ) означает:
- право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;
- наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня бюджетной системы РФ, определяемых в соответствии с законодательством РФ;
- законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов в соответствии с настоящим Кодексом и налоговым законодательством РФ;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетным кодексом определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;
- право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с Бюджетном кодексом определять источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;
- недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджета;
- недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней бюджетной системы РФ потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 32 БК РФ) означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.
Налоговые кредиты , отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.
Принцип сбалансированности бюджета (ст. 33 БК РФ) означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств (ст. 34 БК РФ) означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов (ст. 35 БК РФ) означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.
Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.
Принцип гласности (ст. 36 БК РФ) предполагает:
- обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;
- обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.
Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.
Принцип достоверности бюджета (ст. 37 БК РФ) означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (ст. 38 БК РФ) означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.
Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.
Эриашвили Н.Д. Финансовое право. 2000